【裁判摘要】商品房预售合同登记备案是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性行政管理措施，这种登记备案与物权法中为保护当事人权益设立的预告登记、抵押权等有本质的区别，不具有为当事人之间的借贷关系提供担保的功能。债权人和债务人签订“让与担保”性质的商品房预售合同，其实际作用是在债务人到期不能偿还借款时，以房屋作为担保标的物来清偿债务，双方之间并不存在真实的商品房买卖真实意思表示，债权人到期不能实现债权，是债务人不能偿还债务造成的，与撤销商品房预售合同登记备案并无法律上的利害关系。债权人要求备案机关承担行政赔偿责任，实质上是要求行政机关对“让与担保”中的商业风险和民事责任“买单”，违反了责任自负原则，扩大了备案机关的责任，违背了国家赔偿法的立法本意。
江苏省南通市中级人民法院
行政赔偿判决书
（2019）苏06行赔终11号
上诉人（原审原告）季娟，女，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人陈志伟，男，汉族，住南通市崇川区,系上诉人季娟配偶。
委托代理人万军，江苏君哲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市住房和城乡建设局，住所地如皋市行政中心B 座4楼。
法定代表人苏强，局长。
应诉负责人袁权民，副局长。
委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。
原审第三人南通陈门置业有限公司，住所地如皋市袁桥镇通城大道6号。
法定代表人陈国华，总经理。
上诉人季娟因诉被上诉人如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋住建局）及原审第三人南通陈门置业有限公司（以下简称陈门公司）行政赔偿一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行赔初20号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2019年12月9日公开开庭审理了本案，上诉人季娟及委托代理人陈志伟、万军，被上诉人如皋住建局应诉负责人袁权民，委托代理人缪一强到庭参加诉讼。原审第三人陈门公司经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年6月9日，季娟与陈门公司签订商品房买卖合同一份（合同编号为2013060917）。该合同经过原如皋市规划局的商品房预售合同登记备案（合同备案号为58743295qe8634g7）。2013年8月23日，陈门公司向原如皋市规划局申请撤销合同网上登记备案。原如皋市规划局根据陈门公司的申请，在季娟未到场且未与季娟核实的情况下，撤销了案涉商品房买卖合同的登记备案。一同撤销登记备案的还有系列他案涉及的商品房买卖合同（共8份）。陈门公司单方申请撤销案涉商品房买卖合同登记备案获准后，就案涉商品房与他人另行签订了买卖合同，并于2013年10月22日完成了新的商品房预售合同网上登记备案。2017年1月24日，季娟向海安市人民法院提起诉讼，请求法院确认原如皋市规划局撤销案涉商品房买卖合同登记备案行为违法，并责令其恢复网上备案。该院于2017年2月3日立案受理，经审理后认为，案涉商品房买卖合同的预售登记备案的撤销申请是陈门公司的单方申请和单方虚伪的意思表示，撤销登记备案并不是基于季娟和陈门公司双方一致的意思表示，且本案中房产管理部门在履行职责时并未尽到最基本的合理审慎义务，在商品房买卖合同（已填写有季娟电话联系方式）落款处的季娟签字与网上备案合同撤销申请书中季娟的签字相互之间存在明显差异，且季娟未到场的情况下，并未对申请事项进行审慎核实，撤销登记备案行为事实不清、依据不足。该院遂于2017年7月30日作出了（2017）苏0621行初85号行政判决书，判决确认原如皋市规划局作出的撤销备案号为58743295qe8634g7的商品房买卖合同网上登记备案的行为违法，并驳回季娟要求恢复商品房买卖合同网上登记备案的诉讼请求。2018年8月季娟向原如皋市规划局提出行政赔偿申请。2018年9月7日原如皋市规划局作出复函，认为案涉商品房买卖合同名为买卖合同实为借贷担保，来函所涉赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的相关规定。季娟认为原如皋市规划局的违法行政行为使得其无法继续履行案涉商品房买卖合同，给其造成了重大的经济损失，严重侵害了原告的合法权益，故诉至一审法院，请求判决原如皋市规划局向其支付行政赔偿款项636776元及相应利息（自2017年8月15日起至实际支付之日止按年利率6%的标准计算）。
另查明，1.2013年6月陈门公司向季娟借款300万元，并于6月18日在南通市崇川公证处制作了经公证的债权文书。2013年6月9日，季娟与陈门公司共计签订19份商品房买卖合同作为上述借款的担保。该商品房买卖合同后经过了原如皋市规划局登记备案。后因陈门公司清偿了部分借款，季娟与陈门公司协商解除了上述19份商品房买卖合同中的6份商品房买卖合同登记备案。至2014年8月14日止陈门公司尚欠季娟201万元未清偿，故季娟向南通市崇川公证处申请就上述未清偿借款出具执行证书。2014年9月3日南通市崇川公证处作出了（2014）通崇证执字第96号执行证书，执行标的为：本金201万元、违约金及为实现债权所支付的费用。后季娟就该执行证书向南通市崇川区人民法院申请执行，南通市崇川区人民法院查封了皋国用（2011）第82119012号土地，因无其他可供执行的财产，南通市崇川区人民法院作出（2014）崇执字第01557-1号执行裁定书，终结了本次执行程序。2015年季娟向南通市崇川区人民法院申请恢复执行，执行到位金额为222305.16元；2018年季娟向南通市崇川区人民法院申请恢复执行，该院对尚未撤销商品房登记备案的5套房屋中的3套（其他2套已经被他人占有）予以了查封，并对查封房屋中的2套房屋予以拍卖，执行到位金额为543500元，目前该恢复执行案件已经执行结束。经南通市崇川区人民法院执行后，季娟已经取得70多万元的执行款。2.因如皋市机构职能改革，原如皋市规划局已于2019年2月被撤销，其房地产管理职能由如皋市住建局承继。
一审法院认为，根据当事人诉辩意见，本案争议焦点为季娟向如皋市住建局申请赔偿损失有无事实和法律依据。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……”。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。纵观上述规定，公民、法人或者其他组织提出国家赔偿申请的前提应是行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯了公民、法人或者其他组织的财产权，且以直接损失为限作为行政赔偿的原则。《城市商品房预售管理办法》第十条规定“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续”。从该规定来看，该法所涉的登记备案系对商品房预售合同进行登记而非对其他债权债务关系进行登记。就本案而言，原如皋市规划局登记备案的对象是商品房买卖合同。虽然原如皋市规划局作出撤销案涉商品房买卖合同网上登记备案的行为已经被确认违法，但行政机关承担的赔偿责任仅限于行政登记备案行为所涵涉的利益范畴而不及其他。首先，本案中无论从季娟与陈门公司之间事前的意思表示还是事后的实际行为来看，都表明案涉商品房买卖合同并非双方真实的买卖房屋意思表示，故不存在需要履行该商品房买卖合同而产生的损失。季娟实际主张的损失并非是基于房屋买卖合同关系而产生，而是基于一个单独的民间借贷关系而产生。因此，原如皋市规划局撤销案涉商品房预售合同登记备案并未对季娟造成直接损失。其次，季娟与陈门公司之间将买卖合同作为民间借贷合同担保的意思联络，原如皋市规划局并不知晓，且也没有任何证据证明其应当或者在登记备案时已经知道。因此，季娟要求如皋市住建局赔偿案涉损失，并非行政登记备案行为所涵涉的利益范畴。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经审判委员会讨论，判决驳回季娟的诉讼请求。
季娟不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定如皋住建局无需向季娟进行赔偿错误，法律适用不当。季娟为了保障订立借贷合同而形成的债权，根据与陈门公司的合意共同向如皋住建局申请预售合同登记备案，在形式上满足如皋住建局的登记要求即可。法律并不排斥商品房预售合同登记备案可以作为让与担保而存在，案涉合同登记备案实质就是对“债权”的登记备案，其所涵涉的利益包括了因买卖合同所产生的各种“债权”，亦属于国家赔偿法保护的范畴。形式审查和程序性审查是如皋住建局依法行政的根本，交易双方是否为真实买卖意思的表示与如皋住建局的行政行为无关。一审法院对案涉合同包含的各种债权进行了人为割裂和主观取舍，从而认定商品房预售合同登记备案不是对其他债权债务进行登记，缺少法理依据。案涉登记备案具有对抗公示效力，经过登记备案的商品房，开发商即便意图再卖给他人，亦不可再行登记备案，其本质是阻却将来物权的变动，保障了权利人将来物权的实现或合同权益的保障，从而保护债权人权利的安全。故如皋住建局的违法行为与季娟的损失有直接的因果关系。2.一审判决认定事实错误。虽然最终季娟与陈门公司之间系以民间借贷关系处理纷争，但在双方设立民事关系时明示季娟关于案涉的商品房买卖是有选择权的，季娟可以自行选择完成商品房买卖合同交易或以预售商品房登记作为让与担保的一种方式，双方的真实意思表示应以发生民事法律关系时确定，而不应以履行民事行为后的情形作出判断。3.季娟的债权确因商品房预售合同登记备案的撤销而受到损失。对于其他未被撤销登记备案所指向的商品房，季娟已通过法院执行到了相关款项，实现了部分债权。被撤销登记备案所指向的商品房，因又被登记备案在他人名下，使得季娟无法实现其债权。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持季娟的诉讼请求。
被上诉人如皋住建局辩称，1.担保合同应当采用书面形式，季娟和陈门公司之间的借款合同和商品房买卖合同中均没有让与担保的约定，故季娟和陈门公司之间不存在合法有效的让与担保合同关系。2.季娟诉称的损失非因不能取得案涉房屋之物权而产生，预售合同登记备案是一种行政管理制度，不产生物权公示以及对抗第三人的效力，撤销登记备案的后果，对于商品房买卖合同本身及其他民事权利义务均不产生影响，故撤销登记备案行为与季娟诉称的借款合同之债与房屋买卖合同之债得不到保障，并无直接因果关系。3.案涉商品房买卖合同非当事人的真实意思，依法应当认定为无效合同，无效合同的登记备案当然也是无效的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人陈门公司无正当理由未到庭，亦未提交书面意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。根据上述规定，行政机关承担行政赔偿责任需要具备三个条件：一是行政机关实施了违法行使行政职权的行为；二是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵犯，即存在损害结果；三是受害人的损害结果是因行政机关违法行使职权的行为造成的，即存在法律上的因果关系。
具体到本案而言，如皋住建局作出的撤销商品房预售合同登记备案行为已被生效判决确认违法。季娟认为，被如皋住建局违法撤销预售合同登记备案的商品房，经陈门公司与他人另行签订买卖合同并重新办理预售合同登记备案手续后，导致其债权不能完全实现，从而对其造成了损害结果，故要求如皋住建局赔偿其损失。依据行政机关承担行政赔偿责任的条件，季娟的行政赔偿请求能否得到支持取决于：季娟的合法权益有无受到损害及其主张的损害与如皋住建局的违法行为之间有无法律上的因果关系。对此，一审法院以如皋住建局违法撤销商品房预售合同登记备案行为未对季娟造成直接损失及季娟要求赔偿的损失非案涉登记备案行为所涵涉的利益范畴为由，判决驳回季娟的诉讼请求，本院认为一审法院的裁判理由及结论正确。二审结合本案事实及双方诉辩意见进一步阐述如下：
一、季娟所主张的损失实际上是因陈门公司到期不能完全偿还借款造成的。从本案查明的事实来看，季娟与陈门公司签订案涉商品房买卖合同的目的实际上是为双方之间的借款合同提供担保，双方之间不存在真实的买卖房屋的意思表示，季娟也未针对案涉预售合同中约定的商品房支付过价款，其支付给陈门公司的实际上是借款。也就是说，案涉商品房买卖合同是虚假的，其实际作用在于当陈门公司到期不能偿还借款时，将以该在建商品房作为担保标的物来向季娟清偿债务。因此，季娟与陈门公司虽然签订了两份合同，但季娟实际上只有一个债权，即因借款合同所形成的债权。季娟所主张的损失根本上是因陈门公司不履行借款合同的约定所导致的，而非案涉商品房预售合同登记备案撤销所致。
需要指出的是，对于季娟与陈门公司之间的这种民事行为应该如何认定和处理，《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条第一款有明确规定，即当事人以签订买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，并向当事人释明变更诉讼请求。当事人拒绝变更的，人民法院裁定驳回起诉。根据该规定，在“名为买卖、实为借贷担保”的情形下，季娟所主张的损失，仅能依借款合同向陈门公司主张，而不能依商品房预售合同或同时依两个合同向陈门公司主张。事实上，季娟也已通过向法院申请执行公证债权文书的方式主张了权利。因此，季娟关于陈门公司到期不能偿还借款，可以自行选择要求陈门公司履行商品房买卖合同或以案涉登记备案作为让与担保的主张，与上述规定相违悖，也缺乏请求权基础，本院不予采信。
二、季娟所主张的损失与案涉撤销商品房预售合同登记备案行为无法律上的因果关系。首先，撤销案涉商品房预售合同登记备案对季娟的合法权益无任何实质影响。从《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、《城市商品房预售管理办法》第十条规定看，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以记载在案、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，是一种对事实状态的记载，并不涉及预售合同效力的改变和确认。本案中，季娟与陈门公司虽然签订了商品房买卖合同，但双方并不存在真实的商品房买卖交易，也不存在法律保护的权益，该合同即便经过了登记备案，也不可能改变其效力或产生新的法律保护的权益。因此，撤销该登记备案，无论违法与否，均不会对季娟或陈门公司的合法权益造成任何实际的损害，与季娟所主张的损失之间不具有因果关系。季娟关于如皋住建局案涉违法撤销行为与其损失有直接因果关系的理由，因忽视了案涉商品房预售合同的虚假性，缺乏认定因果关系的基础，本院不予采纳。
其次，季娟与陈门公司签订的借款合同及其担保也不属于如皋住建局撤销商品房预售合同登记备案时审查的职责范围。如皋住建局在办理案涉商品房预售合同登记备案时，只是对陈门公司的商品房预售条件、许可及预售合同进行审查和登记，并不涉及季娟与陈门公司之间签订的借款合同及其担保，即使季娟如实向如皋住建局陈述，该借款合同及其担保也不可能被纳入登记备案审查的范围。同样，如皋住建局在撤销案涉商品房预售合同登记备案时也不可能考虑和保护季娟与陈门公司之间签订的借款合同及其担保，包括履行情况及责任承担。因此，即使因案涉登记备案被撤销给季娟在借款合同及担保上带来影响，也与如皋住建局履行职责没有关联，如皋市建局对此亦不承担行政赔偿责任。季娟关于形式审查和程序性审查是如皋住建局依法行政的根本，交易双方是否为真实买卖意思的表示与如皋住建局的行政行为无关，以及其登记备案是为其债权设立担保等主张，实际上是要求如皋住建局承担其审查职责范围之外的责任，即季娟因借款合同及其担保所引发的损失。该主张不仅没有法律依据，也违反了公平原则，扩大了如皋住建局的责任，显然违背了国家赔偿法的立法本意，本院不予支持。
再次，退一步讲，即使案涉商品房预售合同登记备案未被撤销，也不能防止季娟所主张的损失的发生。《城市商品房预售管理办法》第十二条第一款规定，预售的商品房交付使用之日起90日内，承购人应当依法到房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理权属登记手续。开发企业应当予以协助，并提供必要的证明文件。从该条规定及《城市商品房预售管理办法》第十条规定可以看出，商品房预售合同登记备案虽然在客观上有向社会公示预购权利的效果，但并不发生商品房权属变动或确认的效果，也不具有登记对抗的效力，更不具有对预售合同以及借款合同的“担保”作用。商品房预售合同登记备案的是债权、而不是物权，承购人最终能否取得商品房，还取决于双方后续的履约情况及权属登记。事实上，季娟与陈门公司之间，也有未被撤销登记备案的商品房被陈门公司 “一房二卖”，进而妨碍了季娟债权的实现。而案涉登记备案也是因陈门公司提供了虚假的材料被违法撤销并被其再次出售。因此，归根结底，季娟所主张的损失是因陈门公司的失信和违约行为造成的，而不是案涉登记备案被撤销的直接的必然的“果”。季娟将陈门公司违约造成的损失归结于如皋住建局，系对普通的条件关系与法律上的因果关系的混淆，也没有事实和法律依据，本院不予支持。
三、行政机关不对“让与担保”中的商业风险和民事责任“买单”。我国现行法律法规对“名为买卖、实为借贷担保”的“让与担保”方式并无明文规定，也未予禁止，但从《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条的规定看，对其中买卖合同的效力并不持支持的态度。究其原因，是因为这种担保方式的特殊性，对担保权人和设定人都存在着不确定的商业风险，极可能损害其中一方的利益。本案中，季娟所主张的损失就是因陈门公司违约处置了仍受其控制的买卖合同中的“担保物”而导致的。商品房预售合同登记备案是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性行政管理措施，它的法律价值在于通过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控。这种登记备案与物权法中为保护当事人权益设立的预告登记、抵押权等有本质的区别，既不具有为当事人之间的借贷关系提供担保的功能，更不能为当事人防范和规避“让与担保”中商业风险提供“防火墙”。即使当事人将“让与担保”中的买卖合同进行了登记备案，也不能将其中的商业风险和民事责任转由行政机关承担。因此，当事人应慎重选择和规范运用“让与担保”。
综上，上诉人季娟主张的损失不是被上诉人如皋住建局造成的，如皋住建局撤销案涉商品房预售合同登记备案的行为虽然被认定为违法，但与季娟因陈门公司到期不能偿还借款所造成的损害没有法律上的因果关系，如皋住建局依法不承担行政赔偿责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。季娟的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人季娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨德华
审 判 员 张祺炜
审 判 员 郁 娟
二○一九年十二月三十一日
书 记 员 王佳馨
转自 南通行政审判